近年来，随着国家对粮食安全战略的持续强化，“耕地种植用途管控”成为农业政策体系中的高频关键词。2025年11月，正值农户规划2026年种植结构的关键时期，许多农户关注：若计划将原有粮食作物地块改种果树、花卉、中药材等经济作物，是否会触碰政策红线？如何在合规前提下实现种植效益最大化？本文结合政策文本、地方实践与专家观点，系统解析耕地用途管控的执行逻辑，并为农户提供可落地的操作路径。
“耕地种植用途管控”核心：并非“一刀切”，而是分类精准管理
很多人误以为“耕地不能种经济作物”，实则是一种误解。根据《自然资源部 农业农村部关于加强耕地用途管制的通知》（自然资发〔2021〕166号）及后续补充文件，国家对耕地实行“用途分类管理”，并非全面禁止经济作物种植，而是依据耕地质量等级、是否纳入永久基本农田等因素，设定不同管控强度。具体而言，耕地被划分为三类：
- 永久基本农田：严格用于粮食、棉、油、糖、蔬菜等重要农产品生产，原则上不得种植林果、花卉、草皮等多年生经济作物；
- 一般耕地：在保障粮食播种面积前提下，可因地制宜发展经济作物，但需备案并接受动态监测；
- 耕地后备资源或已复垦地块：在完成耕地占补平衡验收后，可按程序申请调整种植结构。
这意味着，农户是否能改种经济作物，首先要确认地块属性。可通过“国土调查云”App或向当地乡镇自然资源所查询地块是否属于永久基本农田。若属于永久基本农田，则种植结构调整空间极小；若为一般耕地，则有较大灵活性。
资料来源：自然资源部、农业农村部《关于加强耕地用途管制的通知》
地方实践观察：合规调整经济作物种植已有成功案例
在政策框架下，部分地区已探索出兼顾粮食安全与农民增收的可行路径。以河南省驻马店市遂平县为例，当地推广“粮经轮作”模式：农户在一般耕地上春季种植小麦，夏收后改种丹参、板蓝根等一年生中药材，既保障了粮食播种面积，又提升了亩均收益。据遂平县农业农村局统计，2024年该县中药材种植面积达3.2万亩，其中85%布局于非永久基本农田的一般耕地，未发生一起违规占用基本农田案件。
类似实践也见于四川省眉山市东坡区。当地依托“高标准农田+特色水果”复合模式，在完成水稻种植任务后，允许农户在田埂、沟渠边种植柑橘、枇杷等果树，实现“田中有粮、边上有果”。该模式经四川省农科院经济作物研究所评估，亩均综合收益提升30%以上，且未改变耕地主要用途。
资料来源：遂平县农业农村局《2024年中药材产业发展报告》
权威出处：四川省农业科学院经济作物研究所《粮经复合种植模式效益评估报告（2024）》
政策执行重在“精准识别”与“动态监管”
中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员、国家耕地保护岗位科学家李明指出：“耕地用途管控的核心不是限制农民增收，而是防止‘非粮化’‘非农化’无序蔓延。关键在于建立‘地块—作物—面积—周期’四位一体的监管体系。”
李明强调，农户在计划2026年改种经济作物前，应主动完成三项动作：一是核查地块属性；二是向村级集体经济组织或乡镇农业服务中心提交种植结构调整备案；三是优先选择一年生、可机械化收获的经济作物（如中药材、蔬菜、食用菌），避免种植多年生木本作物（如果树、茶树）导致复耕困难。
此外，农业农村部全国农业技术推广服务中心高级农艺师王芳建议：“农户可主动对接当地‘高标准农田建设项目’或‘特色农产品优势区’政策，在政府引导下纳入规范化种植体系，既能获得技术与资金支持，又能规避政策风险。”
权威出处：中国农业科学院《耕地用途管控政策专家解读（2025年版）》
2026年农户操作指南：五步实现合规改种经济作物
为帮助农户在政策框架内合理调整种植结构，本文提出以下五步操作指南：
第一步：确认耕地属性。通过“国土调查云”App或前往乡镇自然资源所，查询拟种植地块是否属于永久基本农田。若属于，则不建议改种经济作物；若为一般耕地，可进入下一步。
第二步：评估作物类型。优先选择一年生、生长周期短、易于复耕的经济作物，如辣椒、生姜、黄精、羊肚菌等。避免种植桃树、葡萄、茶树等多年生木本植物。
第三步：履行备案程序。向村委会或乡镇农业服务中心提交《耕地种植结构调整备案表》，说明拟种作物、面积、周期及轮作计划。部分地区（如江苏、浙江）已开通线上备案通道。
第四步：对接扶持政策。关注当地农业农村部门发布的“特色农业项目申报指南”，申请良种补贴、设施补助或绿色认证支持。例如，2025年山东省对中药材标准化基地给予每亩500元补助。
第五步：保留种植档案。记录播种、施肥、收获等关键环节影像与数据，以备后续监管核查。部分地区已试点“种植行为电子台账”，农户可通过小程序上传。
政策趋势预判：未来管控将更智能化、差异化
随着“耕地保护和粮食安全责任制考核”纳入地方政府绩效体系，耕地用途监管正从“运动式整治”转向“常态化精准治理”。据农业农村部2025年工作要点，全国将加快构建“天空地一体化”耕地用途监测网络，利用卫星遥感、无人机巡查与地面核查相结合，实现作物识别精度达90%以上。
这意味着，未来农户的种植行为将被更高效、客观地记录。但同时，政策也将更注重“分类施策”——对主动配合轮作、粮经结合的农户给予正向激励，而非简单处罚。例如，安徽省已试点“耕地地力保护积分制”，合规种植经济作物且完成粮食任务的农户可获得积分，兑换农机服务或保险优惠。
数据来源：农业农村部《2025年耕地用途智能化监管实施方案》
在红线内谋发展，才是长久之计
耕地是粮食生产的命根子，也是农民增收的基本盘。面对“耕地种植用途管控”政策，农户无需恐慌，更不应心存侥幸。关键在于主动了解政策边界、科学规划种植结构、积极履行备案义务。2026年，谁能在守住耕地红线的同时，灵活发展高效益经济作物，谁就能在新一轮农业转型中赢得先机。
政策不是枷锁，而是导航。唯有合规经营、精细管理，方能在保障国家粮食安全与实现家庭增收之间，走出一条可持续的双赢之路。